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Analyse de la prise de décision des politiques publiques à propos de COVID-19 en Turquie

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Préparé par Ayşe Ece Bıçakcı, Evşen Yıldız, Sevgi Ulusoy

Introduction

L’analyse d’une politique publique constitue l’un des piliers fondamentaux des sciences politiques. Tenant compte de l’attention aux détails à chaque étape dont l’analyse élaborée d’une politique publique nécessitait, il nous semblait plus convenable de former notre étude autour de la phase de la décision. De plus, nous ferons une analyse à propos d’une politique publique qui est composée de plusieurs tournants. Les décisions majeurs prises par l’autorité publique pendant la crise sanitaire de COVID-19 seront la base de notre étude. Ainsi, le fait que la phase de décision soit la partie la plus touchante à la gestion de cette crise sanitaire nous a conduit à rester dans le cadre d’analyse décisionnelle.

Pour ce faire, au lieu de tirer un moment précis dans cette crise, nous traiterons les grands tournants en les reliant à plusieurs modèles et approches. De cette façon, nous aurons l’opportunité de garder une perspective plus vaste. Cela nous aussi permettra de ne pas réduire notre analyse à une élaboration plus limitée. Cependant, cette manière dont nous utiliserons ne nous mènera pas à une étude anarchique mais à une étude bien structurée envisageant nombreux aspects.

Afin d’arriver à faire cette analyse élaborée, nous commencerons par la définition de la théorie du changement social qui est un point important pour l’analyse d’une politique publique. Par la suite, nous saisirons de manière générale la prise de la décision en soulignant l’importance de certaines notions. Suivant cela, nous passerons à la partie dans laquelle nous évoquerons les tournants toujours s’attachant à des plusieurs modèles proposés dans le cadre de l’analyse décisionnelle. Pour en finir, nous arriverons à une conclusion réunissant tout ce que nous aurions examiné dans cette étude.

La théorie du changement social

Chaque politique publique a une théorie et vise à un changement social. Certains auteurs nomment cette situation comme la théorie du changement social. Cette théorie du changement social signifie le changement social visé par l’autorité publique dans la société.[1] Puisque l’autorité gouvernementale provoque des effets, des impacts sur le tissu social par son action, l’autorité gouvernementale a des objectifs, des contenus, des instruments d’action générant des impacts. 

La désigne des objectifs, actions et instruments des politiques publiques donne les résultats différents par des employeurs. Le but principal de l’analyste est d’identifier la théorie du changement social d’une politique publique. Cela peut être implicite et aussi explicite. Dans la théorie explicite, l’autorité publique peut annoncer clairement sa théorie, ses objectifs et le changement social qu’elle vise. Mais du temps en temps, la théorie peut être implicite. Donc, c’est n’est pas toujours facile de trouver cette théorie par une simple lecture de textes de loi ou de l’acte de l’autorité gouvernementale. 

La théorie explicite nous donne les informations plus apparentes comme le préambule d’une loi qui incluent les déclarations sur les objectifs à atteindre. Nous pouvons également étudier les discours des responsables politiques, les débats au parlement. Mais le risque est que les sources ne sont pas suffisantes pour une analyse solide. Donc, c’est vraiment un travail dur d’analyste de trouver la théorie du changement social d’une politique publique.

Pour expliquer la théorie du changement social, il faut comparer les objectifs et les résultats qui ont été obtenus sur le terrain. Premièrement, il faut voir les objectifs poursuivis par la politique publique considérée. Deuxièmement, il faut examiner le tissu social visé par la politique publique. Troisièmement, il faut évoquer les metteurs en œuvre auxquels est confiée l’application des mesures gouvernementales (interroger la position et le comportement des metteurs en œuvre d’une politique publique et comprendre la pensée de l’autorité publique). Quatrièmement, il faut poser des questions sur les types de la politique publique.  

A propos de cette crise sanitaire de COVID-19, nous traiterons la politique publique visée à diminuer les effets effrayants qui pourraient émergés à cause de la diffusion massive de ce virus. Comme chaque politique publique vise à un changement social, il faut interroger les buts et le plan derrière en tenant compte aussi des points implicites qu’explicites. 

Comme un exemple, nous prendrons en main le communiqué de Ministère de l’Intérieur sur les personnes plus âgées, plus de 65 ans. L’interdiction de sortir à la rue étaiet invoquée premièrement pour ce groupe de personnes. L’objectif était de les protéger en face de contamination en disant qu’ils étaient fragiles et faibles. C’était la raison explicite énoncée public. Dans le temps, les interdictions ont été graduellement abolies ; mais l’interdiction sur les ressortissants plus de 65 ans a resté en vigueur. Cela nous montre qu’au derrière plan, en tant qu’une raison implicite, ils ne sont pas vus comme des ressortissants qui relèvent et régénèrent l’économie. Ainsi, nous arrivons à cette conclusion que le but de cette politique publique s’appuie aussi sur les raisons économiques, sur l’intérêt du gouvernement ; mais pas seulement sur la santé des citoyens.

Même s’il y avait un mécontentement particulièrement dans le tissu social, les ressortissants ont dû accepter cette décision. Dans ce cas-là, nous voyons l’application des raisons dissuasifs comme la punition monétaire qui pousse le peuple à l’adaptation. 

La prise de décision

L’approche séquentielle de Jones nous permet d’analyser les politiques publiques de manière plus élaborée. [2]Il propose cinq phases principales mais nous ne nous en intéresserons qu’une phase. La phase dont nous examinerons est la prise de décision qui est une phase essentielle pour l’élaboration profonde d’une politique publique. 

Selon cette approche, la décision publique est au cœur de l’action gouvernementale.[3] Elle est nécessairement collective parce que son élaboration et sa mise en œuvre nécessitent la participation de plusieurs acteurs. Donc, nous pouvons faire l’interprétation que c’est un processus.

Ce processus décisionnel a deux étapes successives chez Jones. Premièrement, la formulation consiste un problème inscrit sur l’agenda gouvernementale en développant plusieurs alternatives ou solutions pour l’action. Cette phase de la formulation est suivie par une phase de légitimation au cours de laquelle une décision est arrêtée, par exemple sous la forme d’un acte juridique.[4] Donc, les activités décisionnelles sont construites par une phase de formulation et de légitimation. 

La phase de formulation inclut l’analyse et la sélection. Dans l’analyse, nous interrogeons le problème et recherche les options pour le résoudre. Après avoir examiné les avantages, les inconvénients et les effets ; nous diminuons ces options à un seul choix et c’est la sélection. Finalement, avec la phase de légitimation, nous cherchons la condition de la légitimation du choix qui a été décidé auparavant.

La décision publique constitue un enjeu de pouvoir. La formulation et la sélection d’une solution ne sont pas des activités neutres. L’autonomie du responsable de la décision est limitée par ses conseillers ou par les élites administratives.[5]

Le décideur doit adopter un comportement vertueux et élaborer un choix optimal entre le contenu des alternatives et ses préférences. Cependant, il existe une rationalité limitée qui sera saisie dans les parties suivantes. Nous donnerons un exemple d’une décision concernant la gestion de COVID-19.

Pendant cette période, les décisions entrant en vigueur étaient choisies entre plusieurs possibilités. Par exemple, depuis le mars 2019, nous voyons plutôt les interdictions appliquées surtout dans le week-end. La mise en œuvre de confinement pendant 3 semaines était l’une des solutions alternatives sur lesquelles l’autorité publique a jeté un coup d’oeil. Mais les décideurs ont choisi l’interdiction de sortir à l’extérieur dans le week-end au lieu des autres propositions. 

Sur la phase de la légitimation chez Jones, nous pouvons donner l’exemple des décisions venant du Conseil de Science. Comme ce conseil est connu pour son expertise dans le domaine de la santé, ses décisions sont considérées comme légitime du côté de ressortissants. De temps en temps, même s’il n’y a pas un soutien, il s’agit de l’utilisation du nom de Conseil de Science pour qu’une décision apporte une certaine légitimité même si elle ne s’appuyait pas sur une ressource forte. 

La remise d’un décideur rationnel

Concernant le processus décisionnel, il existe une notion qu’il faut définitivement préciser. C’est la rationalité. Nous l’examinerons de manière détaillée par la suite mais il est possible de la saisir brièvement dans cette partie. L’idée de l’existence d’un décideur qui est unique et identifiable, ayant la finalité de trouver la solution optimale à un problème à la lumière d’une totale connaissance n’est plus valable. Cette conception d’un décideur rationnel était remise en cause. Ainsi, si nous tirons un aspect important de cette conception d’un décideur rational, nous pourrions supposer une multiplicité des acteurs. Ces acteurs qui sont présents dans le processus décisionnel peuvent avoir des finalités multiples, qui ne correspondent pas très souvent à une maximisation de l’utilité. Il est possible de voir aussi des cas où il y a des intérêts conflictuels sectorielles. Un point majeur sur notre sujet nous permettra de voir cela.

Les intérêts sectoriels conflictuels

Il est évident que depuis le début de la crise sanitaire de COVID-19, la pression et les conditions dures des travailleurs du domaine de la santé augmentaient de jour en jour. Le printemps de l’année 2020 qui peut être qualifié comme le début de cette crise sanitaire était marqué par une opinion assez favorable en ce qui concerne le succès de la gestion du ministre de la Santé, Fahrettin Koca. Mais la décision prise par le Cabinet du Président de la République qui envisageait un relâchement des mesures à partir de juin a suscité un intérêt conflictuel de deux secteurs. Ce n’est pas visible à première vue, ainsi il nous fallait de l’explorer de manière plus détaillée. Même si l’Association de médecins turcs avait précisé que c’était déjà trop tôt pour un tel relâchement, les décideurs croyaient qu’il était le temps d’une telle exécution.[6]

De cette façon, il nous fallait de nous focaliser sur les finalités de ces acteurs. L’économie ne semblait pas être dans une bonne direction. Normalement, le tourisme constituait l’un des piliers de l’économie turque et si la voie au tourisme n’était pas ouverte dès le début de l’été, cette direction de l’économie pourrait s’aggraver. Ce relâchement tôt pour faire fonctionner le domaine du tourisme qui était directement lié à l’économie a eu des conséquences que nous pourrions facilement prévoir. Pour sauvegarder le secteur du tourisme, les intérêts du secteur sanitaire ont été totalement ignorés. Fahrettin Koca n’avait pas évité la prise de cette décision, cependant son propre intérêt en tant que ministre de la Santé était endommagé. Jours après jours, il perdait la confiance des ressortissants et de même manière l’oppression sur lui de ne pas pouvoir gérer la crise augmentait. 

Les modèles d’analyse

Comme il est déjà précisé, notre analyse concerne une grande durée qui continue même toujours. Ainsi, nous essayerons d’évoquer les tournants très importants dans le cadre des concepts, modèles et des notions traités. Il est clair que l’analyse d’une politique publique ne se réduit pas à un seul modèle ou une seule approche. C’est-à-dire que les approches et les modèles évoqués pendant les cours peuvent être présents tout ensemble dans un cas. Il peut y avoir des combinaisons. Tenant compte de cela, nous essayerons dans cette étude de relier ces tournants avec des approches dans lesquelles nous trouvons des traces.

La non-décision

Ministre de la Santé, Fahrettin Koca

Concernant l’analyse décisionnelle, il nous faut de parler de la possibilité de la non-décision. C’est-à-dire que dans certains cas, il s’agit d’une sorte d’exclusion des problèmes du processus décisionnel afin de garder le status quo. Il est possible de voir des stratégies effectuées pour légitimer cette non-action.

Dans notre cas, nous nous sommes rendus compte de l’existence d’une sorte de propagande. A partir du mois de l’octobre, l’Association de médecins turcs avait commencé à indiquer une nécessite de confinement du moins 2 semaines ; si non le système sanitaire allait s’effondre.[7] Les décideurs ont ignoré cette réalité et ont continué à leur non-action du sujet de confinement. Pour persuader les gens que leur manière de gérer la crise sanitaire était efficace, nous avons vu des discours des hommes politiques à propos du succès de la Turquie dans la matière. 

De même, les données n’étaient pas transparentes. Les personnes étant positif de leur PCR qui n’avaient aucun symptôme étaient exclus dans la liste des données. De cette façon, le gouvernement donnait l’image d’avoir géré la crise de manière réussie. Le manque de l’information était comme une forme de propagande de la bonne gestion de COVID-19 par le gouvernement.[8] Cependant, comme le ministre de la Santé s’est trouvé dans une situation où il a dû déclarer les vraies données, cette période de non-action a pris sa fin. Quand même, la décision de confinement seulement pendant les fins de la semaine étaient effectués juste après l’acceptation de Fahrettin Koca d’avoir exposé les données incomplètes. 

La rationalité limitée

Nous avons évoqué dans le cadre de la rationalité au-dessus qu’il s’agissait d’une remise en cause du décideur rationnel qui était unique et identifiable, ayant la finalité de trouver la solution optimale à un problème à la lumière d’une totale connaissance. Dans ce point-là, nous suggérons de saisir l’idée de la rationalité limitée. Selon cette approche, il peut y avoir des plusieurs acteurs dont les comportements varient. De plus, il ne s’agit pas d’une connaissance complète sur un sujet et il ne peut pas anticiper les conséquences de tous ces actes. Il ne cherche pas la maximisation d’une utilité mais il essaye plutôt de satisfaire des intérêts comme précisé par Simon en élaborant ce modèle de la rationalité limitée.[9]

A propos de notre cas, la crise sanitaire de COVID-19, nous examinerons la décision du confinement pendant la fin de la semaine pour la première fois en avril. Il est difficile de savoir ce qui était derrière cette prise de décision ; conseil scientifique, le ministre de l’Intérieur ou le Président de la République. Cependant, la déclaration de cette décision a été faite par un communiqué du Ministère de l’Intérieur qui par la suite s’est résulté de la démission du ministre de l’Intérieur, Süleyman Soylu. Par cette décision, il y avait une initiative de satisfaire des intérêts des différentes parties que nous observons pendant cette crise sanitaire. Par exemple, les experts dans ce domaine faisaient des appels depuis le début qu’il fallait un confinement. Pourtant, l’économie de la Turquie ne pouvait pas gérer un confinement d’une longue durée. Donc, un confinement pendant la fin de la semaine allait satisfaire des intérêts de deux camps ; le gouvernement arriverait à contrôler cette crise sanitaire sans un dommage économique et d’autre part les demandes du confinement des experts était d’une certaine manière effectuée. Ça semblait la meilleure pour garantir la stabilité et entrainer moins d’incertitudes.

Cependant, il y a eu des conséquences non-prévues par les décideurs. La société ne savait pas comment agir dans une telle situation. Donc, les gens ont couru aux supermarchés sans faire aucune attention de mettre une certaine distance avec l’autrui. De plus, la déclaration trop tarde de cette décision a aussi contribué à ce chaos. Cette décision ayant la volonté de diminuer la diffusion du virus a eu un effet tout à fait contraire. Les décideurs n’ont pas pu anticiper que l’idée de confinement même si ce n’était que 2 deux jours pouvaient provoquer un sentiment de la panique et un environnement du chaos au sein de la société.

L’incrémentalisme

Lindblom a proposé ce modèle en 1959. Selon ce modèle, les décisions prises tendent à être fortement orientées par les politiques, les valeurs et les normes qui sont déjà en vigueur. Les décisions prises provoquent plutôt des petits ajustements marginaux, qui visent à améliorer une action publique existante, sans réellement la remettre en question[10].

De manière général, il est possible de recueillir les postulats de l’incrémentalisme dans cinq points. D’abord, il est impossible de séparer des objectifs et des moyens. Les moyens contribuent à justifier la sélection des objectifs. Ensuite, les alternatives sont proposées dans une situation donnée et le responsable se contentera de comparer les alternatives politiques qui s’offrent à lui et compris maintenir le status quo. Puis, la décision qui est évaluée comme juste suscite un consensus ente plusieurs acteurs. Ainsi, les décisions tendent à prendre un caractère marginal et non conflictuel.

Nous pouvons aussi dire que le responsable dispose d’une capacité limitée. La décision semble avoir une grande similitude aux alternatives déjà familières et aux politiques déjà mises en œuvre. Ignorance des résultats et conséquences potentiels. Ignorance des valeurs qui seraient affectées à ces conséquences. Finalement nous voyons un recours aux petites décisions. Ce sont plutôt des décisions étant moins susceptibles de produire des échecs lourds.

Pour mieux comprendre, nous pouvons prendre l’exemple des décisions de restriction qui sont prises comme précaution en Turquie. Même si les spécialistes ont proposé le confinement total, les décideurs ont insisté sur les politiques de couvre-feu. Premièrement, le transport interurbain a été restreint, puis des couvre-feux ont commencé à être imposés à certains âges et enfin pour certains jours. Donc, il est possible de dire que le décideur a évité de prendre une grande décision ; mais il a décidé de faire de petits changements.

Ce modèle était critiqué pour être normative.[11] A cause de l’objectif de protéger le status quo, les options étaient limitées et tout changement radical était rejeté. Même si ces critiques sont justes, nous voyons quand même que ce modèle s’était montré en Turquie au cours de la dernière année.

Le modèle de la poubelle

Dans ce modèle, qui était développé par Cohen, March et Olsen en 1972, les acteurs ne savent pas bien ce qu’ils veulent ou bien ils veulent des choses difficiles à concilier[12].  De plus, les procédures et les techniques sont mal à comprises par les acteurs, ce qui rend difficile l’évaluation des différents options envisagés. Le processus décisionnel s’opère par tâtonnements successifs. Finalement, les acteurs varient fortement au cours du temps et ils n’ont pas la maîtrise de l’ensemble du processus.

Ce modèle était critiqué par Friedberg en 1993. Selon lui, ce modèle s’applique essentiellement aux décisions exceptionnelles. Mais nous pouvons quand même préciser que les politiques de COVID-19 sont aussi exceptionnelles. Ainsi, nous prenons ce modèle pour expliquer les acteurs qui défendent l’idée de confinement. Les journalistes, le Président de la Chambre des médecins d’Istanbul, les membres du Conseil scientifique de Coronavirus, les chercheurs et les membres des organisations scientifiques ont suggéré le confinement total. Quand certains pensaient que deux semaines de confinement étaient nécessaires, les autres pensaient que ce n’était pas suffisant. Alors, nous voyons que les acteurs avaient différentes propositions et la connaissance scientifique était floue.

Friedberg a aussi proposé que ce modèle présumait que les acteurs étaient les porteurs de solutions mais qu’ils n’étaient pas dotés d’une capacité d’action stratégique. Même si Friedberg avait raison, nous disons que dans cette situation exceptionnelle, les acteurs que nous avions mentionné au-dessus, n’étaient pas capable de passer l’action. Donc, le confinement n’était pas complètement appliqué. Les petites restrictions étaient prévues.

Le processus décisionnel comme série d’interactions

Le tweet du maire de la métropole d’Istanbul, Ekrem İmamoğlu

En 2000, Teisman a formulé un nouveau modèle. Dans son modèle, il a inclu les concepts de la multiplicité des acteurs, de la rationalité limitée et des interdépendances entre eux.[13] Selon son approche, les acteurs poursuivaient des objectifs différents mais interdépendants. De cette façon, ce modèle se différencie de l’incrémentalisme en prenant en compte des possibilités de changement et du modèle de la poubelle en rejetant moins radicalement la rationalité de l’action. Cependant de toute façon, cette approche ne rejette pas la multiplicité des acteurs, la participation fluctuant, l’absence de maîtrise, les préférences multiples et contradictoires.

Comme l’exemple, nous évoquerons des tweets d’Ekrem İmamoğlu. Le maire de la Municipalité métropolitaine d’Istanbul a constamment exigé un confinement et a donné le nombre de décès liés aux maladies infectieuses à Istanbul. Il a ensuite dit que le ministre de la Santé l’avait appelé et avait déclaré que les mesures étaient élaborées avec précision. Dans ce cas-là, il est évident que les deux acteurs sont interdépendants, malgré des opinions différentes. En revanche, dix jours après cet incident, le ministère de la Santé a commencé à donner le nombre de cas au lieu du nombre de « patients ». En d’autres termes, les acteurs ayant des opinions différentes ont également affecté les processus décisionnels des uns et des autres.

Conclusion

L’analyse des décisions prises pour gérer la crise sanitaire de COVID-19 nous a bien évidemment permis de développer une vision plus profonde en ce qui concerne la compréhension des actions de l’autorité publique, les impacts produits sur le tissu social et les effets déclenchés par les acteurs ayant une contribution aussi directe qu’indirecte dans cette phase de la prise de décision.  

L’inclusion de la théorie du changement social nous a conduit d’élargir notre perspective en supposant la nécessité de tenir en compte les raisons implicites sur lesquelles peut s’appuyer la prise d’une décision. Ensuite, de nombreux modèles et approches que nous avons évoqué pendant tout au long de cette étude nous a fait comprendre qu’il était possible d’adapter les différentes étapes d’une politique publique à plusieurs modèles. De cette façon, nous avons eu l’opportunité d’être plus flexible ne se limitant pas à une seule approche. 

Cependant, il faut toujours garder à l’esprit le fait que cette crise ne soit pas terminée et qu’il existe presque une infinité d’événements. Toujours prenant en compte de ces faits pendant la lecture de cette étude, il sera plus compréhensible les raisons pour lesquelles certains tournant ont été pris en considération. 


[1] Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’action publique.  (Paris : Armand Colin, 2011), pp. 19

[2] Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’action publique.  (Paris : Armand Colin, 2011), pp. 42

[3] Charlotte Herpern, « Décision »  dans Dictionnaire des politiques publiques, (Paris : Presses de Sciences Po, 2010) pp. 201- 210

[4] Charlotte Herpern, « Décision »  dans Dictionnaire des politiques publiques, (Paris : Presses de Sciences Po, 2010) pp. 201- 210

[5] Charlotte Herpern, « Décision »  dans Dictionnaire des politiques publiques, (Paris : Presses de Sciences Po, 2010) pp. 201- 210

[6] Funda Öztürk, « Normalleşme için erken mi, Türk Tabipleri Birliği ve Bilim Kurulu üyeleri ne diyor? » BBC, le 1 juin 2020.

[7] « Türk Tabipleri Birliği koronavirüs salgını boyunca hangi açıklamalarda bulundu? » BBC, le 17 septembre 2020.

[8]  « Salgın Sürecinin Başarısında Fazladan Ölüm Sayıları Ana Belirleyicidir: Ölüm Verilerini Eksik Açıklamak Ciddi Bir Halk Sağlığı Sorunudur »Türk Tabipleri Birliği, le 28 octobre 2020.

[9] Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’action publique.  (Paris : Armand Colin, 2011), pp. 85

[10] Jönsson-Leclerc, Alexandra, « Incrémentalisme »  dans Dictionnaire des politiques publiques, (Paris : Presses de Sciences Po, 2010) pp. 313- 321

[11] Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’action publique.  (Paris : Armand Colin, 2011), pp. 97

[12] Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’action publique.  (Paris : Armand Colin, 2011), pp. 89

[13] Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : L’action publique.  (Paris : Armand Colin, 2011), pp. 110

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